醫院採購外包業務之第二部曲

補給室主任 吳建成

補給室組員 趙修華

一、前言

近期太陽馬戲團又將來臺演出，至今巡迴全球超過一千五百場次，將劇場元素的編劇、服裝、化妝、燈光、音效等，重新灌入馬戲團中，擺脫傳統馬戲團相同類型惡性競爭的紅海市場，同時導入差異化和低成本策略，提高好幾倍的票價，成功地創造有價值的藍海局勢¹。政府機關採購外包業務形成過程大致可分為三個階段：首先，「事前準備階段」為規劃設計及成本分析、編列預算及分析採購效益、訂定契約內容及規範、廠商資格條件及標的物規格等工作；再者，「開標決標階段」為開標作業使用價格標、限制性標或最有利標程序、決標後簽訂契約等招決標作業；最後，「履約管理階段」為有關外包業務的監督控管、品質管理、驗收付款、違約賠償等事項。在勞務採購開標決標階段，以最低價決標則易造成廠商低價搶標，降低服務品質及犧牲勞工權益。爰此，公共工程委員會（以下簡稱工程會）針對勞務採購最有利標評選項目的「價格」上，要求各機關以核實支付各項固定費用，廠商僅就利潤、管理費用等經費之配置情形部分報價^２，並發佈精進最有利標評選最優廠商之新作為，如鼓勵各機關預先公開評選委員名單、遴選資深公務員擔任外聘委員、給與外聘委員合理評選酬勞費用，以及多預留時間查驗廠商投標文件正確性等，期能遴選最優質的廠商至機關服務³。故如何運用最有利標的藍海策略，跳脫低價廝殺的紅海市場，孕育最有利標決標機制的轉折與發展，以提升醫院服務品質與工作績效，實為採購外包業務開標決標階段之重要課題。

二、政府採購之最有利標

在政府採購法（以下簡稱採購法）施行前，政府採購決標制度係依據「審計法」、「審計法施行細則」、「稽察條例」等規定為主要作業依據，並以底價以內最低價為決標原則。此決標方式造成機關採購功能佳、條件好之標的受到限制，各界對於政府不能善用預算採購更佳標的亦多所批評。有鑑於此，採購法制定時，乃參酌先進國家採購制度及世界貿易組織（WTO）「政府採購協定」（Agreement on Government Procurement, GPA）之規定，加入最有利標的決標機制，以供各機關之選用⁴。

最有利標與傳統價格標或合理標最主要的不同，在於強調廠商技術、財力、管理、預算、履約、信譽等條件，經評選審核最優廠商，以取得執行合約⁵。因採購、商業、經濟行為及案件規格複雜化，使得低價決標無法滿足所有的招標案件，且容易造成廠商低價搶標，降低履約品質。因此，發展出非以價格為唯一遴選原則的最有利標評選決策模式，以避免價格競爭而造成採購品質降低，並能有效評定投標廠商對標目承包的專業能力，以滿足招標各方面的需求及服務⁶。

最有利標之精神在使機關能依招標文件所定評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目作綜合評選，以擇定最佳決標對象，並能確保廠商應有合理利潤，吸引廠商投標，提高履行合約意願，亦有助於標的品質之提升⁷。選擇適宜的合作廠商是採購的重要步驟，而與政府採購關係最為密切的就是提供產品或服務的廠商，若能選擇到符合採購特性、滿足買方需求的廠商時，可增進彼此效益及競爭力⁸。

最有利標為綜合評選之結果，得標者可以是一個分數高、品質好、功能強而價格雖較高但屬合理之廠商。一方面使機關在既定的預算規模下，買到最好的標的，把預算用得最有價值；另一方面亦可鼓勵廠商從事非價格競爭，避免惡性低價搶標²。最有利標為走在時代前端的制度設計，政府為因應最有利標決標機制之擴大實施，陸續訂頒「最有利標評選辦法」、「採購評選委員會組織準則」、「採購評選委員會審議規則」、「機關委託專業服務廠商評選及計費辦法」、…..等相關子法，作為機關執行招標作業之依據，並編撰「最有利標作業手冊」、「機關辦理最有利標簽辦文件範例」以為參用⁹。

依採購法運用最有利標之情形，可分為「適用最有利標決標」、「準用最有利標評選優勝廠商」及「取最有利標精神擇最符合需要者」，其三種決標方式之法規依據及其主要特性²，區分如下：

（一）適用最有利標決標

以公開招標或選擇性招標辦理異質性之工程、財物或勞務採購，不論採購金額大小，不宜以最低標方式辦理決標者，均得依採購法第52條第1項第3款規定以最有利標決標。至於異質之工程、財物或勞務採購之定義，依採購法施行細則第66條規定，為由不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有所差異者。

（二）準用最有利標評選優勝廠商

依採購法第22條第1項第9款至第11款規定以限制性招標辦理專業服務、技術服務、資訊服務、設計競賽之評選、房地產之勘選，以及第39條規定專案管理廠商之評選，公告金額以上者，應分別依「機關委託專業服務廠商評選及計費辦法」、「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」、「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」、「機關辦理設計競賽廠商評選與計費辦法」及「機關指定地區採購房地產作業辦法」規定辦理，至其評選優勝廠商或勘選認定適合需要者之作業，則準用最有利標之評選規定，並依上述採購法規定及其廠商評選與計費辦法辦理者。

（三）取最有利標精神擇最符合需要者

未達公告金額之採購，依採購法第49條及第23條子法「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第2條第1項第3款規定公開取得書面報價或企劃書，採用最有利標之精神，擇最符合需要者議價，或擇三家以上最符合需要者依序議價或比價者。

最有利標三種決標方式之法規依據及其主要特性區分表

三、勞務採購之最有利標

政府採購係依採購法規定為辦理「工程」之定作、「財物」之買受、定製、承租及「勞務」之委任或僱傭等，如採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之¹⁰，其中勞務採購係政府機關依採購法勞務委外方式採購外包業務，以契約形式取得廠商所提供之專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務¹¹。

機關在進行最有利標決標之原則辦理時，首要工作即是採購案件之異質性分析，並報請上級機關核准。各機關之上級主管單位核准辦理最有利標決標前，要求機關說明該採購案件是否具有「異質性」特質，且不宜以最低標決標之理由，才能於採購案中採用最有利標方式辦理決標²。關於「異質」的認定，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等有所差異，即不同廠商間之履約成果具有顯著差異者，另工程會訂有「政府採購決標方式認定原則」及「異質工程採購認定原則」提供作為參用準則¹²。就勞務採購而言，其考量之因素具多元綜合效果，並具專業需求、提供服務、業務執行等特性，由不同廠商承辦及管理，自有其不同的理念規劃、服務品質及功能效益，使得履約方式與結果有所差異，故宜以最有利標決標方式為之。

政府機關對勞動派遣或勞務承攬的採購招標方式，係以最低標或最有利標進行勞務採購，即是以勞務委外採購方式進行，將部分一般性或事務性的工作，透過與廠商簽訂派遣或承攬契約方式，由廠商僱用勞工至機關內部服務。其中最有利標係不以價格為主要考量因素之招標方式，可設定合宜的評選項目及權重條件，遴選出最適宜、最優質的合作廠商，即可保障勞工的基本權益，亦可維護機關業務之順利推展。故最有利標的多準則群體決策模式，運用在勞務採購的評選機制上，可收選商興利與防弊違法之效，實為一項良好的策略性評選工具¹³。

政府採購習慣用最低標的主要原因是採用最有利標之評選作業時間不夠，須報上級主管機關核准，又經常來不及找評審委員，為便宜行事而採用最低標招標；另原因為價格最低者得標，不管怎麼樣，承辦人員都不會有事，免得被質疑評審不公，甚至被檢調單位約談或調查，不少公務員怕事畏難，通常會採用最低標進行採購，以致最低標的比例約占採購案件的七、八成左右¹⁴。由於最低標係以最低價格為得標者，廠商為搶標而壓低價格得標後，往往將成本轉嫁在員工薪資或其他費用上，進而影響員工工作士氣與服務品質。

行政院於2009年停止適用「最低標為原則、最有利標為例外」，期各機關依法行政，並於招標文件內明訂需要條件、成果目標，並善用採購法規定的彈性機制辦理招標，鼓勵各級公務員及主管勇於任事，建構發揮創意之環境，以提升採購效益及工作成效¹⁵。目前採購法規定辦理巨額工程採購應採最有利標決標，另在其他工程、財物及勞務採購則依標的之異質及需求擇定之，然而「價格標」所造成劣幣驅逐良幣之效應，使得較具專業或規模的廠商不願意參與此種標案，取而代之是較不專業，甚或剝削勞工的廠商，造成勞工權益受損，以及衍生勞資爭議事件¹⁶。因此，在勞務採購宜運用最有利標的決標機制，遴選具有承包能力之優質廠商，可降低履約爭議與勞資糾紛，以及提升工作效率與服務品質。

四、最有利標之作業要領與表單範例

公立醫院為政府機關的一環，為因應龐大的醫療業務及作業需求，將部分事務性、非醫療核心的業務工作，透過勞動派遣或勞務承攬方式與外包廠商簽訂勞務契約，由外包廠商僱用人員至醫院服務¹¹。如能在採購外包業務加入最有利標之決標機制，遴選有履約能力的優質廠商，將可提升整體醫療作業之服務品質及滿意度。補給室為使全院採購人員瞭解最有利標各階段之實際作業，特舉辦「最有利標招標及評選作業實務」之採購研習，會場上座無虛席，同仁專注聆聽，會後討論踴躍。鑑於本院各單位採購人員有此作業需求，以「適用最有利標」為例，其中採購評選委員會（以下簡稱評選委員會）之評選作業，以及最有利標之程序繁複，為採購人員之主要壓力來源。故就其作業要領及表單範例，加以說明應行注意事項及表單出處，以供日後各業管單位在規劃及辦理外包業務最有利標決標方式之參用。

• 工作小組應於評選委員會成立時，一併成立3人以上之小組，其成員由院長或其授權人員指定本院人員或專業人士擔任之，其中成員至少1人須有取得採購專業人員資格。小組成員協助評選委員會辦理評選有關之作業，負責訂定或審定招標文件之評選項目、評審標準及評定方式，綜整廠商所提報之文件資料，並提出初審意見供評選委員會逐項討論及評選之用，初審意見亦可使用代號代替廠商名稱，以求評選作業之公正客觀。
• 工作小組應依採購標的與需求特性，依「最有利標評選辦法」所定有關技術、品質、功能、管理、商業條款、過去履約績效、價格、財務計畫及其他與採購功能或效益相關之事項，合理訂定評選項目內容及權重條件。各業管單位可依採購標的之目的、特性、條件、效益及實際需求等綜合考量，適當地按比例調整評選項目及子項之配分或權重，以適時反應評選項目之優先性及重要性。
• 評選委員會宜優先遴派本院適任人員擔任委員，內部人員如有專業不足之處，則遴聘外聘委員補足之。遴選外聘委員宜利用工程會所建置之「專家學者建議名單資料庫」中自行選人或電腦選人，如未能自該名單覓得適當人選，得敘明理由另行遴選，並簽報院長或其授權人員核定之。如可遴選工程會所推薦之專業人員或其他機關資深專業之公務員擔任外聘委員，可使機關間互相協助指導辦好評選工作。
• 評選委員會召集人、副召集人均為委員，由院長或其授權人員指定委員擔任，或由委員互選產生之，召集人由本院內部人員擔任者，應由一級主管以上人員任之。評選委員會須具有採購案件相關專門知識之人員5至17人組成，其中外聘專家學者人數不得少於1/3。惟應注意仍依上級機關退輔會函示評選委員會組成人員，其中外聘專家學者人數不得少於1/2之規定。
• 評選委員名單應於開始評選前採取保密措施，並於評選出優勝廠商或最有利標決標後，或經評選而無法評選出優勝廠商，或最有利標致廢標者，應予解密。如得全體委員同意於招標文件公開評選委員名單，即無外界質疑不公及洩密文件資料之問題，可使廠商及早發現評選委員有利益衝突應行迴避或其他不適任之情形。最後應將評選委員會之評選結果簽報院長或其授權人員核定，彙整製作之總表併於決標結果之通知事項，主動通知各投標廠商，以示評選作業之公開透明。
• 在成立評選委員會通知評選委員派兼或聘兼事宜時，應將「採購評選委員會委員須知」一併附於通知書中，使所有評選委員瞭解工作內容、評分或評比方式、保密及利益迴避等規定。召開評選委員會時，出席之評選委員應全程參與評選作業，承辦人員亦應全程出席處理行政作業，並於評選作業開始前，再次重申上開須知之規定事項，以確保評選作業之公正性。
• 評選委員會之委員雖為無給職，仍應給與外聘委員合理評選酬勞，除出席費及交通費外，另依「中央政府各機關學校出席費及稿費支給要點」規定支給審查費。如有聘請國外專家或學者來臺參與評選者，應依「各機關聘請國外顧問、專家及學者來臺工作期間支付費用最高標準表」規定支付相關費用，以鼓勵評選委員投入心力詳細審查及評比。
• 評選委員會訂定或審定最有利標評選項目、評審標準及評定方式有前例可循或條件簡單者，得由業管單位自行訂定或審定，並於開標前成立評選委員會即可。評選委員會就各評選項目、受評廠商資料及工作小組初審意見逐項討論。如評選委員會或個別委員評選結果與工作小組初審意見有異，或不同評選委員之評選結果有明顯差異時，應提交評選委員會召集人開會議決或決議複評，並將處理結果列入會議紀錄。
• 在訂定外包業務最有利標評選項目之比率或權重上，建議將廠商的「作業管理與措施」及「服務品質能力」為優先考量之主要因素，並以「勞務運用計畫」與「履約實際績效」為次要因素，再輔以「報價內容」之合理配置，以及廠商的「簡報與現場詢答」等要素納入評選項目內，並依序給予適當的配分或權重，可瞭解廠商的實務管理與作為，以遴選具有履約能力之優質廠商至醫院服務。
• 在最有利標評選項目「價格」上，依「最有利標評選辦法」規定招標文件中價格納入評分或評比者，其所占總滿分之比率或權重，不得低於20%，且不得高於50%；另在招標文件如已訂明固定價格給付者，仍得規定廠商應於投標文件內詳列報價內容，並納入評選，但其所占比率或權重不得高於20%。如在採購外包業務招標文件已訂明固定價格核實支付各項費用（如人事薪資、勞健保、勞退等固定費用），並規定廠商應詳列組成該費用或費率之內容納入評比者，建議「報價內容」之比率或權重不宜過高（10%～15%），以免影響採購評選之合理性。
• 如在採購外包業務最有利標評選項目訂定「簡報與現場詢答」，依「最有利標評選辦法」規定招標文件中所占總滿分之配分或權重，不得高於20%。由於簡報與現場詢答有利於評選委員對廠商在各評選項目之展現有更深入之瞭解，惟易受廠商推派人員口才之影響，實質性反而不高。故「簡報與現場詢答」所提供報告僅作為瞭解廠商營運管理之參考，建議其配分或權重不宜太高（5%～10%），以免影響採購評選之公平性。
• 評定最有利標之方式，可大略區分為「總評分法」、「評分單價法」及「序位法」等，另配合「價格」是否納入評比，又可衍生出不同的評定作業。採用「總評分法」評定最有利標的三種方式：（1）價格納入評分，以總評分最高者；（2）價格不納入評分，綜合考量廠商之總評分及價格，以整體表現最優者；（3）固定價格給付，以總評分最高者。採用「評分單價法」評定最有利標之方式：價格不納入評分，以價格除以總評分得出之商數最低者。採用「序位法」評定最有利標的三種方式：（1）價格納入評分，以序位第一者；（2）價格不納入評分，綜合考量廠商之評比及價格，以整體表現序位第一者；（3）固定價格給付，以序位第一者；另則上列評定方式須經院長或評選委員會過半數之決定者為最有利標。有關最有利標各種評定方式之評分範例及其運用說明，可至工程會全球資訊網＼法令規章＼政府採購法規＼採購手冊及範例＼最有利標＼「最有利標作業手冊」下載參用。在採購外包業務最有利標評選項目之「價格」業已規定核實支付各項固定費用，仍可規定廠商應於投標文件內詳列報價內容並納入評分。故在適用最有利標評定方式上，建議以「總評分法」搭配價格不納入評分方式，綜合考量廠商之總評分及報價內容，以整體表現最優者，始為評選之優勝廠商。
• 有關「適用最有利標」的表單範例：（1）擬採適用最有利標決標之簽辦文件、報上級機關核准之函（稿）、評選須知（含評分表、總表）；（2）訂定外聘評選委員篩選條件之簽辦文件；（3）核定外聘、內派評選委員及工作小組成員之簽辦文件（外聘委員建議名單、內派委員建議名單、外聘委員意願調查表、工作小組成員建議名單）；（4）成立評選委員會之簽辦文件、開會通知單（稿）、會議時間意願調查表；（5）準備招標文件階段第1次評選委員會議紀錄之簽辦文件、函（稿）、會議紀錄；（6）召開第2次評選委員會議（評選會議）開會通知單（致委員稿、致廠商稿）、議程表、初審意見、評選委員審查意見表；（7）評選結果之簽辦公文、函（稿）、會議紀錄、紀錄附件等。上列各式表單範例可至工程會全球資訊網＼法令規章＼政府採購法規＼招標文件案例＼「機關辦理最有利標簽辦文件範例」下載使用，並依業務所需套用並修調表單內容，切勿自創（設）表單或沿用舊版表單，並隨時注意該網站變更之最新版本。
•  

五、結論

醫院採購外包業務係為政府採購勞務服務之一環，其服務內容、品質及滿意度等，將間接影響醫療作業及整體服務品質。現今採購方式多以最低標決標，忽略勞務服務為無形的商品，最重視履約管理與服務品質，各業管單位宜重新思考最有利標的藍海策略，跳脫昔日最低價競爭的紅海市場，妥善運用最有利標之決標機制，以合理利潤吸引優良的廠商投標，並依招標文件所規定之評選項目、評審標準及評定方式，就外包廠商投標標的之作業管理、品質管制、服務計畫、履約實績、報價內容或簡報詢答等項目實施綜合評選，遴選最適宜、最優質的外包廠商至醫院服務，並在適當的監督機制與查核作為下確保履約品質與管理效能，共同開創平等合作、互利共贏的新契機。

參考文獻

1. 黃秀媛譯（2006）。藍海策略－開創無人競爭的全新市場（Kim,W.C.&Mauborgne,R.著）。臺北市：天下文化出版。
2. 工程會（2016）。行政院公共工程委員會－最有利標作業手冊（2016/9/6更新）。2017年4月，取自http://www.pcc.gov.tw/pccap2/BIZSfront/MenuContent.do?site=002&bid=BIZS_C09804059
3. 工程會（2013）。行政院公共工程委員會新開稿－工程會精進最有利標評選最優廠商新作為。2017年5月，取自http://www.pcc.gov.tw/pccap2/BIZSfront/NewsContent.do?site=002&bid=BIZS_C10207410
4. 劉梅滿（2007）。政府採購法最有利標評選制度之研究。國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文，未出版。
5. 馬新民（2005）。最有利標評選效益之分析。中華大學營建管理研究所碩士論文，未出版。
6. 吳濟行（2002）。最有利標評選程序之研究。國防管理學院法律研究所碩士論文，未出版。
7. 洪添福（2004）。我國政府採購制度變遷之探討。國立中正大學政治學研究所碩士論文，未出版。
8. Bharadwaj, N. (2004). Investigating the decision criteria used in electronic components procurement. Industrial Marketing Management, 33: 317-323.
9. 林炳坤（2011）。政府採購最有利標實例精解。臺北市：永然文化出版。
10. 工程會（2016）。行政院公共工程委員會－政府採購法。2017年4月，取自 http://lawweb.pcc.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL000659&KeyWordHL=&StyleType=1
11. 趙修華（2017）。勞動派遣、勞務承攬之運用與管理。臺北榮民總醫院學訊，237、電子報，25。
12. 林炳坤（2015）。一本學會政府採購最有利標。臺北市：永然文化出版。
13. 趙修華、陳衍宏（2011）。人力派遣採購最有利標評選項目與權重之研究。中國行政評論，21（1），55-75。
14. 陳洛薇、李順德（2012）。檢討最低標、而不是廢除。聯合報，2012年2月15日，A2版。
15. 公共工程電子報（2010）。善用政府採購法、破除因循保守窠臼。2017年5月，取自https://www.pcc.gov.tw/epaper/9904/reader.htm
16. 趙修華、閻紀林（2014）。人力派遣是原罪嗎？從政府採購觀點論述。人事月刊，352，26-33。