醫院採購外包業務之首部曲

補給室主任 吳建成

補給室組員  趙修華

一、前言

　　政府在面對環境的不確定性，以及組織改造業務委外的推動、組織精簡下的員額管制、公共服務設施的擴大、民眾要求服務品質提高等政策壓力下，使政府機關不得不朝向人力縮減及加強控制成本，採用外包業務已成為解決機關人力、成本及服務等問題的重要手段之一。政府機關採購外包業務至內部服務，其形成過程可分為三個階段：「事前準備階段」為規劃設計及成本分析、編列預算及分析採購效益、訂定契約內容及規範、廠商資格條件及標的物規格等工作；再者「開標決標階段」為開標作業使用價格標、限制性標或最有利標程序、決標後簽訂契約等作業；最後「履約管理階段」為有關外包業務的監督控管、品質管理、驗收付款、違約賠償等事項。公立醫院為政府機關的一環，亦透過勞務契約簽訂方式將非核心醫療業務或服務委託外包廠商進行，一切工作內容、服務品質、計價標準等事項，均在契約及規範中明訂，外包廠商依照契約內容、事項、數量及時程等確實執行，實有賴契約事先規劃及協調工作之統整完備。採購外包業務在事前準備階段尤以「契約訂定」為首要工作，好的開始就是成功的一半，訂定一份妥適、完備的契約，將可減少日後履約爭議與糾紛，甚至對簿公堂的情事發生，更是影響後續履約管理及服務成效之良窳。

二、契約

　　「契約」（contract）在拉丁文中的原意為交易，是一種契約自由的理念¹，雙方當事人基於意思表示合致而成立的法律行為，為私法自治的主要表現²。契約係當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之³。契約關係所發生的具體的法律行為，就是能夠發生法律效果的行為，此種行為係以意思表示最為基礎⁴。契約的成立係透過「要約」到「承諾」的意思過程，意思表示在先的為要約，意思表示在後的為承諾，要約是以訂立契約為目的，其作用在於徵求相對人之承諾，故一旦形成意思表示，即具有拘束力，要約人不得將要約之內容任意擴張、限制、變更或撤回，因此形成要約之後，要約人即無反悔之餘地⁵。

　　「契約精神」（spirit of contract）係指存在於商品經濟社會，而由此派生的契約關係與內在的原則，是一種自由、平等、守信的精神。契約精神的本質在於平等，人人生而平等，應享有同等的權利，人與人的交往應當在平等的基礎上進行，此為契約精神之要件。契約精神主要為「契約自由」、「契約平等」、「契約信守」、「契約救濟」等四種精神，其中以契約信守為其核心精神，亦是契約從習慣上升為精神的倫理基礎，締約雙方基於守信，履行契約時完全履行，同時盡必要的善良管理、照顧、保管等義務。契約精神是從私法延伸出來的，當事人在商品交易中主體地位的平等，彼此選擇意志的自由，利益分享的雙贏，對已成立契約效力的尊重和信守，此為契約精神最基本的內容。因此，從一定意義而言，平等、自由、互利是契約精神的內在本質¹。

　　契約內容是整個契約中最重要部份，應通觀契約的全文，依誠信原則以探求當事人之真意，且不得拘泥於字面所用的詞句⁴，並須符合下列特性⁶：（1）合法性－法律行為的內容必須以適法為要件；（2）確定性－對於契約中所約定的標的物，其種類、品質及數量在契約成立當時必須已經確定或者事後可得確定；（3）適當性－契約內容具適當性之意，在契約標的可以實現為之，倘不能以給付為契約標的者，其契約視為為無效。契約內容應從文義及理論上詳為推求，因此契約內容除文義須力求簡潔明確，更須具備合法性、確定性與適當性等要件，方為完整妥適而生契約之效力⁴。

　　政府為服務社會而訂定相關制度之時，必須以公平、公正、公開為契約關係的基礎，不能假借公益之名，將自己的意志強加給社會成員。契約關係的本質是權益平等，此平等關係在明確政府的服務身份之時，亦賦予社會成員充分表達意見之權利⁷。因此，人與人的交往應當在平等的基礎上進行交易行為，此為契約精神存在之要義，渠等自由、平等、守信等理念，亦應表現在政府與廠商、民眾簽訂契約內容的公平合理、誠實信用、平等對待等實質作為上。

三、勞務採購契約

　　政府機關因為業務需要經常使用制式契約條款，因制式契約係某些特定契約因其性質特殊，法律為使當事人慎重行事並確保契約之存在與內容完整，特別規定該契約之成立或雙方當事人為保全契約內容及權利，互相約定應遵循一定方式進行⁸，而「誠實信用」原則係為契約社會化之表現，除可用以補充當事人意思表示之不明及不足外，更有調整或修正契約之存否及內容之積極作用，故為契約運用與解釋上之最高指導原則⁹。政府機關不論在契約的實務、慣例、法律學理上操作較廠商或民眾有更深的瞭解與運用，然在釐清及確認契約內容與規範，應本著平等、互惠、誠信之原則，和諧履行雙方之權利與義務關係。

　　政府採購契約係依政府採購法（以下簡稱採購法）規定為辦理「工程」之定作、「財物」之買受、定製、承租及「勞務」之委任或僱傭等，如採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之¹⁰，其契約之性質在採購法中並無明定，然在採購法有依其私法屬性有民法相關規定之適用，故其屬性歸於民事契約之成立關係¹¹。政府機關依採購程序開標時，係因廠商因投標行為取得要約承諾人的地位，如廠商之投標與預先約定之決標條件相符，經主持人（或機關）宣布（或通知）決標時，係承諾人以訂立契約為目的的同意要約之意思表示，該決標表示即屬承諾之作為¹²。簡言之，當開標主持人宣布決標或是機關通知決標之時，承諾始為生效，雙方契約關係亦始為成立。

　　勞務採購契約係政府機關依採購法採購外包業務，並以契約形式取得廠商所提供之專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務¹⁰，在與廠商簽訂採購契約，由機關全部或部份提供經費或硬體設施，廠商則應履行契約規定之內容項目及責任義務。公立醫院為因應龐大業務及人力需求，均須透過勞務採購簽訂契約方式，將醫院運作所需一般性、事務性、非醫療核心的業務交由外包廠商提供人力、技術及服務等，其中以契約訂定為首重之工作。爰此，契約內容的訂定，如履約標的、契約價金、工作規範、作業方式、品質管理、監督查核及驗收付款等，對醫院人力運用、服務品質、成本效益及機關形象等，將產生重大之影響。

四、勞務採購契約之訂定

　　政府機關辦理採購自預算編列、製作招標文件、開標、決標，以迄訂約完成之執行，多由機關自行辦理，為避免各機關所訂內容不一，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）頒布各類採購契約範本，以使各項契約加速定型化、制式化，俾機關與廠商在執行採購業務及工作要項上有所準據¹³。採購契約範本就契約當事人雙方應有的權利義務內容予以合理的規定，其目的在提供兩造雙方作為訂定契約參考之用，具有相當的教育及示範作用¹⁴。有關契約之具體內容，雙方當事人除可逕行採用本契約範該規定外，亦可依據實際作業需要自行增刪選定之。

　　醫院各業管單位在訂定勞務採購契約時，首應至工程會網站下載最新版本「勞務採購契約範本」（105.1.22修正）製作招標文件，如須刪除條款時，宜保留條號以刪除線標記或標註刪除文字等二方式擇一辦理，不宜直接刪除條款內容，避免誤刪條款而不知，以致影響契約雙方之權益關係。有關勞務採購契約之訂定，業管單位除可逕行採用該契約範本規定外，宜依據醫療需求及作業現況，符合業務實需增刪選定有關契約內容及事項。茲本院及中（高）榮業管勞務採購單位頻頻向補給室詢問借閱勞務委外契約及相關資料，故就工程會最新勞務採購契約範本之內容，以及在採購外包業務之實務工作中，擇其重要事項及易疏漏之處，加以說明其應行注意事項及其作業要領，以供各業管單位在訂定勞務採購契約內容及規範之參用。

（一）契約文件及效力

1、各業管單位依業務需求及工作特性，將相關招（投）標文件、開（決）標、議價紀錄等資料納入契約文件，如投標標價清單、決標金額、契約單價、規格表、聲明書、切結書、工作規範、作業規定、管理要點、勞工工作規則、職業安全衛生工作守則、人員需求配置、勤務作業時間、記點罰款標準及紀錄、保險單據等文件，一併附於契約之中，可作為契約補充說明、解釋效力與監督查核之用。

2、契約正本2份，業管單位及廠商各執1份，並依規定用印及貼用印花稅票，副本則依業務需要訂定其份數。

3、對契約文件之相關資料，須一一檢視查核其內容、規格、單價、日期等，確認無誤蓋職章後送交採購單位簽辦。

（二）履約標的

　　　　履約標的及工作事項之名稱不宜過長，如為二個以上勞務事項合併採購，宜使用第一個勞務名稱加等○項勞務委外工作，利於讀寫及朗誦。

（三）契約價金之給付

1、契約價金結算方式有「總包價法」、「單價計算法」、「服務成本加公費法」、「按月計酬法」、「按日計酬法」、「按時計酬法」等，依業務需要擇一勾選及填入各項費用金額，並應加註說明契約共需人員數量、各職務人員及費用、工作時數、休假日數及後續擴充人數、金額、期限等事項。

2、另可加註廠商不得巧立名目扣減工作人員最低應領保障薪資（含投保薪資、工作津貼、自付勞健保費、不含加班費等），如查有屬實予以扣點累計罰款。

3、在「勞動派遣」選項上，因本院外包業務係為勞務承攬關係而不適用，不宜勾選或以刪除線標記方式辦理。

（四）契約價金之調整

1、在驗收結果與規定不符，得於必要時減價收受者，按不符項目標的酌定○%之價金及違約金，惟其總額以該項目之契約價金為限。

2、廠商履約遇有我國政府法令、稅捐或規費之新增或變更，以及公告、公定或管制價格或費率之變更，致使履約費用增減者，契約價金得予調整。如勞動基準法（以下簡稱勞基法）有關「一例一休」修正案所衍生勞動人力或服務成本增加，宜適時與廠商協商變更契約調整其項目、金額或期間等。

（五）契約價金之給付條件

1、契約另有約定外，如有「預付款」、「分期付款」情形，填入相關條件、事項及○%之價金總額。

2、因「勞動派遣」不適用勞務承攬關係，宜以刪除線標記，但在「廠商有繳納履約保證金者，於最後一次向機關請款時…」之規定尚可適用，宜將派遣勞工中「派遣」用字刪除，待廠商檢送相關繳費證明資料，經機關審查並無待解決事項，始可發還履約保證金。

3、在暫停給付契約價金之條件中，有關履約實際進度因可歸責於廠商之事由，其中落後預定進度達○%，除有量化的工作進度、標準等可供查核計算外，另以計點罰款亦可有效督促廠商改善與預防之作為。

4、在廠商對其派至機關提供勞務之派遣勞工，未依法給付工資，未依規定繳納勞工保險費…等，將派遣勞工中「派遣」用字刪除，則可適用之。

5、在「物價指數調整」上，如勞務服務不涉及物價波動則予免填。

6、機關有延遲付款之情形，廠商投訴對象均須一一填入，不宜空白。

7、在「廠商請領契約價金時應提出之其他文件」選項下，如勾選「契約規定之其他給付憑證文件」，宜加註廠商應提報之相關文件資料或紀錄，或另於工作規範或作業規定詳加律定之，如服務項目、工作數量、作業時間、績效成果、到班記錄、簽證記錄、薪資給付、加班領用、替代人力、獎金津貼、勞保健保、提繳勞工退休金、違約罰款繳納等資料，以供查驗付款之用。

8、在「加班費」選項係為勞動派遣適用範圍而不宜勾選。

（六）履約期限

1、在「履約期限」、「契約所稱日（天）數」、「日曆天或工作天計算」等選項，依業務所需據以勾選與填入。如以日曆天計算者，所有日數包括（國定）放假日；另以工作天計算者，（國定）放假日，均應不計入。

2、在「全天工作之工作時間」、「中午休息時間」、「半天之工作時間」等，則依作業需求時間予以勾選與填入。

3、如有特殊作業時間或工時計算方式，宜在「其他」選項下補充說明之。

（七）履約管理

1、契約所需履約標的材料、機具、設備、工作場地設備等，概由廠商自備負責，如有特殊要求及配合事項，應加以補充規定之。

2、勞務承攬之勞工為勞基法所適用之對象，有關勞工權益保障內容亦適用之，故宜將「派遣」、「合理指揮監督」等用字刪除，「派遣期間」改為「服務期間」，「同時派遣」改為「同時派出」，將可規範廠商之責任與義務，並保障勞工之法定權益。

3、有關「懲罰性違約金」之每點違約金額，則依缺失情節嚴重程度酌定每項扣點點數；另為加強對廠商的履約管理與監督查核，可加註扣點累計規定與罰則，惟違約金額仍以價金總額之20%為上限，並不得將違約金變相轉嫁至勞工之薪資或其他費用上。

4、在「其他」及「勞工請假代理方式」選項上，選擇作業所需勾選之。如廠商未派員代理者，雖可扣除契約相當金額，仍無法滿足現場作業人力之需求，故宜加註扣點累計處罰規定，可積極督促廠商採取改善作為。

5、在「勞工所需資格條件」項下，依各項工作職務所需資格條件均須一一列出，如學（經）歷、年齡、健康狀況、工作年資、專長證照等條件詳加規定，或另於工作規範或作業規定中詳加訂定之。

（八）履約標的品管

標的物審查、查驗、測試或檢驗品質，以及相關材料、機具、設備之品質控管等作為，應另於工作規範或作業規定中詳細訂定其標準、規範及罰則，並要求廠商做成書面紀錄以供查驗。

（九）保險

1、有關履約期間辦理保險在「專業責任險」、「雇主意外責任險」、「其他」選項下，擇實際作業所需予以勾選或填入。如有後續擴充期間，亦須加註廠商屆時應辦理相關保險事項。

2、保險內容之「承保範圍」、「保險標的」、「被保險人」、「保險金額」、「每一事故之自負額上限」等項目，依作業所需予以填入或勾選，如有增加其他保險項目及金額，則於「其他」選項下加註規定之，如個人身體傷亡、意外事故傷亡、意外事故財產損失等保險。

（十）保證金

在「保證金之發還情形」項下，依作業需求予以勾選及填入。

（十一）驗收

1、在「驗收程序」項下，依作業需求予以勾選及填入。如在「其他」項下勾選及填入，可依履約進度、期間等分期進行驗收，並得視案件情形採書面驗收（勞務驗收得以書面或召開審查會方式辦理，其書面驗收文件或審查會紀錄，得視為驗收紀錄）。

2、在「驗收瑕疵之改善日數」、「改正次數逾○次仍未能改正」項下，則依實際工作需要酌定改善之日數及改正之次數，惟須符合公平合理之原則。

（十二）遲延履約

1、在「逾期違約金」項下，依作業需求予以填入各○‰計算其逾期違約金。

2、在可歸責於廠商之事由致延誤履約進度，情節重大者之認定，因勞務服務品質較難以量化，除有可供確認事實、測量檢驗、量化數據等具體情事，否則易為無效條款，故不宜加註其他情節重大之事項，仍依採購法施行細則第111條規定辦理。

（十三）權利及責任

1、在「廠商履約結果涉及智慧財產權」及「廠商規劃設計錯誤、監造不實或管理不善之賠償金額」項下，依作業需求予以勾選及填入。

2、在「勞動派遣」項下之有關保密措施、指派特定人員、特別休假、性別工作平等、任用迴避、職業災害補償等規定，仍有適用餘地，宜將「勞動派遣」改為「勞務服務」或「勞務承攬」，並將派遣勞工中「派遣」用字一一刪除。

（十四）爭議處理

1、依採購法規定工程及技術服務採購之調解不成立，廠商提付仲裁，機關不得拒絕。勞務採購契約訂有仲裁條款，惟在實務仲裁程序及法理上，均與一般訴訟程序有別，為保障本院權益，宜刪除有關仲裁約定之條文。

2、依採購法規定受理調解或申訴之機關應填入行政院公共工程委員採購申訴審議委員會，地址為臺北市信義區松仁路3號9樓（中油大樓9樓），電話為02-87897500。

（十五）其他

在「其他」項下，目前計有7項為不屬各條款之一般性規定。在契約所含各種文件之內容如有不一致之處，依契約條款優於招標文件內容，而招標文件內容優於投標文件內容等規定，如有院內重要規定，或作業上特殊要求事項，如基本生命復甦術（BLS）等訓練、勞工職前安全衛生教育、召開承攬協議組織會議、提報工作計畫書、實施員工健康檢查、醫療爭議及損害賠償處理等事項，宜加註在「其他」項上，使其具有優先解釋之效力。

五、結論

現代社會的和諧要求合而不同、互助互利，契約正是人們通過談判等形式達成的共同意願，在互相包容和妥協的基礎上，利利相生、共生共榮的表現¹⁵。政府採購行為將契約精神從傳統的私法領域發展到了公法領域，雙方達成合意，建立社會契約，履行各自的權利與義務，以達社會的和諧與發展¹⁶，亦為契約意旨所揭公平合理、誠信和諧之原則，故政府與廠商的外包業務係建立在勞務契約關係中，雙方互負權利與義務，以及分別負有給付報酬與完成一定工作之責任。從而觀之，醫院各業管單位在訂定勞務採購契約內容之履約標的、契約價金、品管查驗、履約管理、計價方式、驗收付款、違約罰則、損害賠償及契約變更、終止或解除等要項，雙方應本著公平合理、相互信任的基礎上，謀求互惠利益、充分溝通、彼此尊重，誠實盡責履行契約債務內容，以提升勞資雙方對等、和諧之互動關係，進而創造機關與廠商合作雙贏的賽局。

 

參考文獻

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